Evidenzbasierte Wirtschaftspolitik in Deutschland und der Welt

Evidenzbasierte Wirtschaftspolitik in Deutschland und der Welt

Deutschland

Die Evaluationspraxis in Deutschland zeigt bisher ein gemischtes Bild: Zwar wird die Notwendigkeit von Wirkungsanalysen von vielen Seiten anerkannt und viele Politikmaßnahmen werden bereits evaluiert. Jedoch gibt es vor allem bei der wissenschaftlichen Qualität der Evaluationen noch Handlungsbedarf. In vielen Ministerien werden Fördermaßnahmen vor allem vor der Mittelvergabe, also ex-ante, evaluiert. Dies ist unzureichend, um die tatsächlich realisierte Effizienz von Fördermaßnahmen festzustellen. Von zentraler Bedeutung sind deshalb begleitende sowie ex-post Evaluationen, bei denen mit Hilfe valider wissenschaftlicher Methoden untersucht wird, ob und wie eine Maßnahme gewirkt hat, um so eine fundierte Grundlage für politische Entscheidungen über eine Weiterführung oder notwendige Anpassung von Fördermaßnahmen zu haben.

Es gibt durchaus Ansätze, das Thema Evaluation stärker zu verankern. Beispielsweise wurde im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie Mitte 2011 ein „Aufbaustab Fördercontrolling/Evaluation“ eingerichtet, der frühzeitig in die Ausschreibung und Vergabe von Evaluationen durch die Fachreferate und in die Berichtsabnahme eingebunden werden muss. Im Bundesministerium für Bildung und Forschung sind bisher die jeweiligen Fachreferate für die Wirkungsanalyse von Fördermaßnahmen zuständig. Es soll zusätzlich eine Einheit für grundsätzliche und strategische Fragen zum Thema Evaluation etabliert werden, im Sinne einer „Kompetenzstelle Evaluation“. Seit 2015 gibt es im Bundeskanzleramt außerdem die Projektgruppe wirksam regieren, die evidenzbasiert die Regierung und Ministerien bei der Umsetzung politischer Zielsetzungen unterstützen soll.

Der Staatssekretärsausschuss hat am 23. Januar 2013 außerdem beschlossen, zukünftig alle Gesetzesvorhaben, bei denen der ex-ante erwartete jährliche Erfüllungsaufwand eine Million Euro übersteigt, auch ex-post evaluieren zu lassen. Dies soll etwa drei bis fünf Jahre nach der Einführung geschehen. Jedoch werden bezüglich der Methodik keine konkreten Standards gesetzt.

Ähnlich wie in anderen Ländern ist die Verwendung von Evaluationsmethoden in Deutschland stark auf einzelne Politikbereiche eingeschränkt. In Deutschland sind dies aktuell insbesondere die Arbeitsmarkt-, Bildungs- und Familienpolitik. Im Zuge der Hartz-Reformen wurden speziell in der Arbeitsmarktpolitik quantitative Evaluationen gesetzlich verankert, wodurch die Wirksamkeit von wirtschaftspolitischen Maßnahmen ständig evaluiert und verbessert wird. Allerdings bestehen auch in diesem Bereich durch die fehlende systematische Verwendung von randomisierten Studien sowie die fehlende Rückkopplung an den politischen Prozess noch Defizite, die die Qualität und Wirksamkeit der Evaluationen weiter steigern könnten.

Was fehlt also zu einer stärkeren Evaluierungskultur in Deutschland? Wichtig zu nennen sind vor allem das Umdenken bezüglich des Nutzens von empirischen Evaluierungen sowie die stärkere institutionelle Verankerung im politischen Prozess. Häufig werden als Gründe für eine ausgelassene Evaluierung eine fehlende Anwendbarkeit von Evaluierungen sowie hohe Kosten derselben genannt. Doch auch wenn die Erträge von Evaluierungen häufig erst langfristig anfallen, übersteigen die Einsparungen durch die Aussetzung von unwirksamen Politikmaßnahmen die geringen Kosten von Evaluierungen deutlich. Entscheidungsträger und -trägerinnen in Politik und Verwaltung können einen wichtigen Beitrag dazu leisten, dass vorhandenes Wissen und wissenschaftliche Methoden bei Evaluationsstudien noch besser genutzt werden. Gute Wirkungsanalysen können umso einfacher und kostengünstiger durchgeführt werden, je früher sie geplant werden.

Durch eine enge Verankerung von Evaluationen in den politischen Entscheidungsprozess kann ein hoher Qualitätsstandard für Evaluationen sichergestellt werden. Dieser möglichst von zentraler Ebene gesteuerte Prozess sollte sicherstellen, dass Evaluationen von Politikmaßnahmen durchgeführt und die weitere Budgetierung dieser Maßnahmen auch von den Ergebnissen der Evaluation abhängig gemacht wird. Auf dieser Weise wird sichergestellt, dass lediglich wirksame Maßnahmen langfristig finanziert werden und eine effiziente Einsetzung von staatlichen Ressourcen gewährleistet ist.

International sind einige Länder bei der Implementierung und Institutionalisierung evidenzbasierter Wirtschaftspolitik schon weiter als der deutschsprachige Raum.

USA

In den Vereinigten Staaten gibt es in einigen Politikbereichen eine lange Tradition, staatliche Programme mit Hilfe wissenschaftlicher Verfahren zu evaluieren. Maßgebliche Beispiele sind das Tennessee STAR Experiment, bei dem insbesondere der Effekt von Klassengrößen auf die Lernleistung von Schülern gemessen wurde, und das RAND Experiment zu Auswirkungen von Krankenversicherungen. Zusätzlich gibt es zahlreiche politische Maßnahmen wie die Leitlinien des Office for Management and Budget für die Mittelvergabe staatlicher Förderungen, die einen Wirksamkeitsnachweis verlangen und Gelder für die Evaluierung neuer Ideen bereitstellen.

Um das Ziel einer evidenzbasierten Mittelverwendung zu realisieren, ist eine Institutionalisierung der Evaluationen von zentraler Bedeutung. In den USA wird dies durch spezielle Einrichtungen verwirklicht. So hat das Department of Labor 2009 ein eigenes Chief Evaluation Office (CEO) eingerichtet. Diese Einrichtung ist eine Art Zentralstelle für die Evaluation aller Arbeitsmaßnahmen des Ministeriums. Dabei soll das CEO keine eigenen Ziele setzen, sondern konkrete Maßnahmen evaluieren bzw. deren Evaluierung veranlassen. Aus dem Budget eines jeden Projekts gehen 0,5 Prozent (ab 2013: bis zu 1 Prozent) an das Evaluationsteam. Die Wirkungsanalysen selbst werden von spezialisierten Instituten durchgeführt. Ein besonderer Fokus liegt dabei auf der Effizienz und der Effektivität der Programme. Das CEO soll dabei helfen, sinnvolle Interventionen zu identifizieren, andere zu verbessern und neue Potentiale aufzudecken. Zur Qualitätssicherung trägt auch bei, dass es bei jeder quantitativen Evaluation des CEO einen öffentlich zugänglich Datensatz gibt, mit dessen Hilfe die zentralen Ergebnisse der Evaluation nachvollzogen werden können. Auch sollen die Wirkungsanalysen peer reviewed sein, d.h. die gesamte Evaluation soll von nichtbeteiligten Experten überprüft werden.

Weitere Beispiele für die Implementierung einer Evaluationskultur in den USA sind die „Comission on Evidence-Based Policymaking“ sowie die „WhatWorks“ Initiative:

CEP USA: The promise of evidence-based policymaking

Im Jahr 2016 wurde die „Comission on Evidence-Based Policymaking“ (CEP) etabliert. Diese Kommission wurde Anfang 2016 damit beauftragt, Vorschläge für eine bessere Verfügbarkeit und Nutzung von Regierungsdaten für wissenschaftliche Zwecke zu erarbeiten und gleichzeitig eine ausreichende Gewährleistung des Schutzes der Privatsphäre zu gewährleisten. Diese Daten sollen in Zukunft dazu genutzt werden, um eine stärkere Evidenzbasierung und Evaluation der amerikanischen Wirtschaftspolitik möglich zu machen.

In ihrem Abschlussbericht von Ende 2017 legte die Kommission einen Katalog von umfangreichen Empfehlungen zur Evidenzbasierung vor. Dieser enthält unter anderem den Vorschlag zur Etablierung eines „National Data Centers“, das sowohl die Verfügbarkeit von Daten als auch die Sicherung der Privatsphäre verbessern soll. Darüber hinaus betont die Kommission, wie wichtig fest verankerte Rollen innerhalb von Regierungsinstitutionen sind, die die Evaluierung von Regierungsprogrammen über die Grenze von Organisationsstrukturen hinweg koordinieren und vorantreiben.

WhatWorks USA

Ein gutes Beispiel für die Förderung evidenzbasierter Wirtschaftspolitik in den USA ist die Bildungspolitik. In diesem Bereich wurden Meilensteine der Bildungsforschung gesetzt, vor allem durch den Einsatz randomisierter Experimente. Da viele Programme auf lokaler Ebene eingeführt werden, ist es wichtig, Informationen effizient zu bündeln und zu verbreiten.

Die „What Works“-Initiative in den USA hat es sich zum Ziel gesetzt, durch das Sammeln und Prüfen von Konzepten aus der Bildungspolitik auf ihre Evidenzbasierung zu einer wirkungsorientierten Bildungspolitik beizutragen. Die Organisation stellt Informationsmaterial zu bildungspolitischen Konzepten vor, deren Wirksamkeit durch eine verlässliche empirische Evaluation unterstützt wird. Durch die Beurteilung der Qualität von bestehenden Studien zum Thema Bildung soll aufgezeigt werden, was funktioniert – und was nicht. Darüber hinaus publiziert die Organisation auch Leitfäden zur Beurteilung der Qualität von empirischen Studien. Dadurch sollen Entscheidungsträger im bildungspolitischen Bereich befähigt werden, durch die eigenständige Identifizierung von Studien mit hoher empirischer Evidenz wirkungsvolle Bildungskonzepte in ihre Arbeit und Entscheidungen mit einfließen zu lassen.

Ein ähnliches Projekt ist im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung angesiedelt. Mit der Webseite CrimeSolutions.gov veröffentlicht das Justizministerium auf ähnliche Weise Wirkungsanalysen zu Maßnahmen, die beispielsweise die Wiedereingliederung straffällig gewordener Jugendlicher fördern sollen. Beiden Webseiten ist gemein, dass sie nicht nur nationale Studien in ihre Datenbank aufnehmen, sondern auch Studien aus anderen Ländern berücksichtigen.

Großbritannien: Behavioral Insights Team UK

Das im Jahr 2010 gegründete Behavioral Insights Team untersucht staatliche Angebote aus verschiedensten Bereichen in Großbritannien auf ihre Wirksamkeit und Effektivität. Ziel ist es dabei, durch die Anpassung von bestehenden Maßnahmen den Nutzen aus diesen Angeboten für die Bürger zu steigern.

Das Team greift auf neueste Erkenntnisse aus den Verhaltenswissenschaften zurück, um ein realistisches Bild von menschlichen Entscheidungen in verschiedenen Kontexten in ihre Arbeit zu integrieren. Darüber hinaus wird die Arbeit durch einen stark empirischen Ansatz geprägt, der vor allem auf kontrollierten Zufallsexperimenten beruht. Unter dem Motto „Test, Learn, Adapt“ werden die Ansätze des Teams in randomisierten Experimenten evaluiert, bevor sie in staatlichen Programmen umgesetzt werden. So wird sichergestellt, dass die ausgearbeiteten Konzepte die gesetzten Ziele erreichen.

Das Behavioral Insights Team ist organisatorisch in dem der britischen Regierung unterstellten „Cabinet Office“ angesiedelt, führt jedoch Projekte mit den unterschiedlichsten Ministerien und öffentlichen Institutionen durch. So wurden bereits Projekte mit dem Gesundheits- und Arbeitsministerium sowie dem National Health Service durchgeführt. Durch zahlreiche Publikationen werden die Ergebnisse des Behavioral Insight Teams transparent an die Öffentlichkeit getragen und bieten eine empirisch fundierte Grundlage für die Anpassung von staatlichen Leistungen.

Niederlande: CPB

Bereits im Jahr 1947 wurde in den Niederlanden das Zentrale Planungsbüro (CPB) gegründet, um wirtschaftspolitische Maßnahmen im Auftrag der Regierung und anderen öffentlichen Institutionen zu evaluieren. Der Fokus lag zuerst stark auf ex-ante Analysen in Form von Kosten-Nutzen-Analysen von Politikmaßnahmen, in den letzten Jahren wurden jedoch auch verstärkt empirische ex-post Wirkungsanalysen durchgeführt.

Durch die häufige Verwendung von Experimenten und Quasi-Experimenten konnten bereits wirtschaftspolitische Maßnahmen aus den unterschiedlichsten Bereichen durch die Schätzung von kausalen Effekten evaluiert werden. Auch in Zukunft soll der Fokus auf moderne und innovative wissenschaftliche Methoden ausgebaut werden.